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Modelos de tarifação de infraestrutura ferroviária

Inovação e balanceamento do sistema de transporte ferroviário.

  1. Apresenta-se a seguir o sumário de um benchmarking que a Leadership Business Consulting realizou sobre os sistemas europeus de tarifação da utilização da infraestrutura ferroviária. Conclui-se que os novos sistemas de tarifação, baseados no custeio dos gestores de infraestruturas, são complexos e estão ainda numa fase inicial, mas estão no bom caminho para promover a revitalização do transporte ferroviário e a racionalização das contas públicas.

    A União Europeia, através da "Estratégia de Lisboa", estabeleceu como objetivo "tornar-se na economia baseada no conhecimento mais dinâmica e competitiva do mundo, capaz de garantir um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos, e com maior coesão social".

    No âmbito das reformas económicas necessárias, a "Estratégia" solicita aos Estados-membros que acelerem a liberalização em setores tradicionalmente fechados, como sejam a energia, os serviços postais e os transportes e que têm gerado ineficiências no serviço prestado aos clientes e no financiamento adequado do sistema.

    A título ilustrativo, o envolvimento estatal no setor ferroviário na União Europeia representou, em 2001, quase 40 mil milhões de euros em ajudas, subsídios e outras
    contribuições públicas, ou seja, ao contrário do princípio do utilizador-pagador, o contribuinte é ainda um financiador muito importante do sistema.

    Unbundling do setor ferroviário

    No caso do subsetor ferroviário, a consagração do princípio de que o seu desenvolvimento futuro pode ser facilitado através da "distinção entre a exploração de serviços de transporte e a exploração destas infraestruturas", conforme refere a Diretiva 91/144/CEE, alterada pela Diretiva 2001/12/CE, define um momento marcante no processo de liberalização. A partir do momento em que transporte e infraestrutura se encontrem separados, estão criadas as condições para que o acesso a esta última seja aberto e equitativo para todos os potenciais interessados.
    Esta separação pode ser apenas contabilística (mantendo-se empresas integradas verticalmente) ou orgânica (dando origem a operador(es) e gestor da infraestrutura).

    Em Portugal optou-se pelo segundo formato logo em 1997, de uma forma assinalavelmente rápida face ao restante panorama europeu (em Espanha e Bélgica, por exemplo, apenas no início de 2005 se efetivou esta separação), e face à complexidade que uma mudança estratégica e cultural desta natureza inevitavelmente implica.

    Nesse ano acontece a cisão da CP e criação da REFER, complementada em 1998 pela introdução do Instituto Nacional do Transporte Ferroviário (INTF) enquanto regulador com a missão de "assegurar o equilibrado funcionamento do setor num novo cenário de multiplicidade de atores".

    Tarifação da infraestrutura: lógica comercial baseada no preço

    Neste contexto, passa a existir uma relação de carácter comercial entre um gestor de infraestrutura vendedor, que oferece um produto (a utilização da rede e os serviços associados) a um ou a vários operadores clientes em igualdade de circunstâncias, que dele necessitam para a sua atividade produtiva (o transporte ferroviário de passageiros e de mercadorias). Desta forma, assume-se a taxa de utilização (assim como a interoperabilidade das redes nacionais dos países da UE) como elemento fundamental da relação entre os atores recentemente criados, cujas bases (ainda que de forma sumária) são também lançadas no mesmo diploma – "o gestor da infraestrutura aplicará uma taxa de utilização da infraestrutura ferroviária" a pagar por quem a utilize.

    A Diretiva 2001/14/CE vem tratar de forma mais concreta esta matéria, definindo as linhas gerais pelas quais se devem reger os sistemas de tarifação a aplicar. (ver tabela).

    O estabelecimento de um mecanismo de preços desta natureza – ou seja, baseado numa parcela dos custos, os chamados diretamente imputáveis – resulta na primazia do objetivo de otimização do acesso à rede (pela redução de uma das barreiras à entrada - o preço a pagar por utilizar a infraestrutura) em detrimento da recuperação total de custos do gestor de infraestrutura. De facto, o gestor da infraestrutura encontra-se (artificialmente) limitado na sua capacidade de obter receitas – o próprio diploma assume que "o nível global de recuperação dos custos por meio da tarifação da utilização da infraestrutura tem repercussões no nível necessário das subvenções do Estado".

    Tal sucede essencialmente por dois motivos estruturais, que conduzem a que o gestor da infraestrutura não possa pura e simplesmente definir o "preço" que lhe permite cobrir os seus custos de funcionamento:

    1 - O enquadramento multimodal do setor dos transportes, particularmente na carga. Se a taxa de utilização for demasiado elevada, e os operadores a fizerem repercutir nos seus clientes, estes serão incentivados a mudar para o modo rodoviário (que ainda não se faz pagar pelas externalidades que provoca);
    2 - A função social dos transportes e a necessidade de prestar um serviço público, em que os custos não podem ser totalmente passados ao passageiro.

    Desta forma, na mesma Diretiva 2001/14/CE, assume-se que cabe ao Estado-Membro definir as condições que assegurem o equilíbrio de contas do gestor da infraestrutura. As despesas de infraestrutura devem ser cobertas por:

    I - taxas de utilização;
    II - excedentes provenientes de outras atividades comerciais e;
    III - financiamento estatal (salvaguardando-se a possibilidade de, em condições de equilíbrio intermodal, poder ser exigido ao gestor da infraestrutura o equilíbrio de contas sem participação do Estado).

    O método apontado para o estabelecimento desta relação entre Estado e Gestor da infraestrutura é um contrato (vulgo contrato-programa) válido por, pelo menos, 3 anos, e que conjugue o financiamento estatal comprovadamente necessário com medidas de incentivo ao gestor da infraestrutura, visando a redução dos custos de fornecimento da infraestrutura (e consequentemente as taxas de utilização) para que este, enquanto detentor de um monopólio e de uma renda garantida (as
    verbas do contrato-programa), não se torne complacente e seja permanentemente compelido a ganhos de eficiência.

     

    OBJETIVOS PRINCÍPIO BASE EXIGÊNCIAS
    Otimização da utilização da infraestrutura;
    Diferenciação de taxas para diferentes produtos;
    Incentivo ao investimento pelo gestor da infraestrutura;
    Incentivo à redução de custos e gestão eficaz da infraestrutura.
    Taxa deverá corresponder ao custo diretamente imputável, referido de várias formas no diploma:
    - Custo diretamente incorrido em resultado da exploração do serviço ferroviário;
    - Custo adicional que determinado tráfego impõe;
    - Custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário;
    Ou seja, a importância relativa das taxas deve estar relacionada com os custos imputáveis aos serviços proporcionados pelo gestor da infraestrutura aos operadores.
    Inventariação e determinação do valor dos ativos;
    Aquisição de boa compreensão dos fatores
    determinantes dos custos de exploração da infraestrutura.

     

    Conclusões do benchmarking
    Primeira conclusão - Os novos métodos tarifários estão concebidos para funcionar como um balanceador do sistema.

    O método de cálculo da tarifa pela utilização da infraestrutura ferroviária é fundamental para criar diversos balanceamentos no sistema ferroviário. Estes balanceamentos são imprescindíveis para aumentar a competitividade do modo ferroviário face a outros modos de transporte e financiar de uma forma correta o sistema.

    Os objetivos a atingir com o novo sistema de tarifação são os seguintes:

    1 - Tornar o sistema ferroviário competitivo com outros modos de transporte: se, por exemplo, houver uma subsidiação cruzada das tarifas de passageiros pela carga, o transporte ferroviário de mercadorias fica menos competitivo face à rodovia, que ainda não paga todas as externalidades negativas pela sua operação;
    2 - Balancear o financiamento do sistema entre o contribuinte e o cliente (atendendo sempre ao serviço público que é necessário prestar): quanto maior for o desequilíbrio do défice existente nos operadores ou no gestor da infraestrutura mais este défice será pago pelos utilizadores ou pelo contribuinte;
    3 - Permitir os corretos incentivos aos diversos players do setor: se o gestor da infraestrutura não receber mais tarifas por melhorar a sua infraestrutura, melhorando os níveis de serviço e de manutenção, então há um claro desincentivo ao investimento e um desequilíbrio muito perigoso para o sistema no longo prazo.

    Segunda conclusão - No entanto, nem todos os regimes de tarifação da infraestrutura são consistentes com as políticas da União Europeia.
    Os regimes de tarifação existentes são complexos e ainda estão em maturação, não tendo ainda uma força suficiente para garantir por si só ou em grande parte, três grandes objetivos da União Europeia:

    • promover a estabilidade financeira dos infraestruture providers;
    • utilizar o pricing como mecanismo efetivo de regulação do mercado dos utilizadores da infraestrutura; e
    • promover competição efetiva entre mercados (especialmente, numa primeira fase, na carga) onde a competição possa ser sustentável.

    Por exemplo, alguns países cobram tarifas abaixo da banda baixa dos custos marginais, incluindo renovações. Transportar tráfego que não paga sequer os custos marginais de planeamento e de impacto na infraestrutura é irracional do ponto de vista económico.

    A sub-tarifação de comboios põe em causa a estabilidade financeira de longo prazo do gestor da infraestrutura e da própria rede ferroviária, prorrogando renovações e manutenção de longo prazo o que pode causar graves prejuízos de segurança (conforme foi o caso do Reino Unido) ou o aumento dos custos de manutenção no médio e longo prazo.

    Terceira conclusão - A forma de aplicação da taxa de utilização tem sido diferenciada.
    Os países nórdicos optaram pela aplicação de taxas baseadas em custos marginais, os países bálticos pelo custo total, enquanto que na Europa Central e do Sul, não existe uma abordagem predominante. Estas diferenças explicam-se por motivos políticos, mas resultam também das implicações derivadas de diferentes densidades e tipos (mixes) de tráfego. O objetivo de liberalização a nível europeu é comprometido/ atrasado com a existência de estruturas de taxa completamente distintas de rede para rede - em clara oposição à uniformidade e estabilidade desejada pelos clientes (operadores e clientes finais), particularmente no tráfego de mercadorias.

    Quarta conclusão - Com exceção dos países bálticos, a receita conseguida através da aplicação de taxas de utilização é insuficiente para fazer face aos custos totais de gestão da infraestrutura (não incluindo investimentos).
    É nos países mais ricos (Suécia, Noruega, Finlândia, Holanda, Bélgica, ...) que o nível de recuperação de custos é mais baixo. Compreendendo a importância de fomentar o acesso à infraestrutura, estes países têm a capacidade financeira para suportar perdas no gestor da infraestrutura em troca de outros aspetos menos tangíveis: a transferência da carga do modo rodoviário para o modo ferroviário e o bem-estar social para o qual contribui o transporte público não poluente a preços acessíveis.

    Quinta conclusão - Nos países com reduzida recuperação de custos pela taxa, existem:
    1 - contratos-programa ligados a objetivos; ou
    2 - contributos diretos do Orçamento de Estado que garantem o financiamento das atividades do gestor da infraestrutura.

    Estas duas modalidades representam abordagens totalmente distintas:

    • A segunda gera enorme incerteza no gestor da infraestrutura e leva-o a realizar as atividades possíveis com os fundos recebidos/ expectáveis (que podem variar consideravelmente de ano para ano, conforme os constrangimentos orçamentais);
    • Já a primeira compromete tanto o Estado (estabelecendo as suas contribuições financeiras durante um determinado período) como o Gestor da infraestrutura (exigindo níveis de qualidade da infraestrutura e ganhos de eficiência).

    Ou seja, a liberalização do acesso à atividade ferroviária (enquanto um dos elementos-chave para o aumento da competitividade europeia), depende em grande medida da aplicação de taxas de utilização que incentivem o acesso à infraestrutura, mas que sejam compensadas pelo estabelecimento de contratos-programa que, por um lado, definam rigorosamente as obrigações financeiras dos Estados-membros e, por outro, identifiquem de forma clara os níveis de performance e custos dos gestores de infraestruturas.

    Sexta conclusão - A cooperação e a articulação internacional são ainda incipientes.

    Sétima conclusão - Várias medidas são ainda precisas para apoiar no bom desenvolvimento destes novos e promissores modelos de tarifação.

     

    PAÍS BASE DA TAXA PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS
    Alemanha

     
    Custo total
     
    "The German train path pricing system is entrepreneurial orientated and aims for full cost recovery (taking into account grants and interest-free loans) – marginal cost pricing provides no incentives for private investment."
     
    Áustria Custo marginal
    + mark-ups
     
    "Managing railway infrastructure is a business with a tremendous share of fixed costs
    • To recover costs, the IM has to look for contributions from various kinds of traffic, i.e. market-segments of the infrastructure, that feature various abilities to pay
    • But the bottom-line is marginal costs! Anything sold below marginal-costs is a loss."
     
    Dinamarca Custo marginal
    (a partir de ’05)
     
    "There are good arguments for using marginal costs in infrastructure as charging basis - Incentive for a better utilization."
     
    Eslovénia Custo total
     
    Nota: pretende-se recuperação de custos (sem investimento) total até 2010.
     
    Estónia Custo total
     
    "Marginal costing is not acceptable without state aid."
     
    Finlândia Custo marginal
     
    "Cost that is directly incurred as a result of operating the train service = the marginal cost of the use of existing infrastructure."
     
    França N/A
     
    Nota: Ainda não há ligação direta entre taxa de utilização e custos.
     
    Holanda Custo Variável Nota: sistema em revisão, mas sempre baseado nos custos variáveis - assumem extrema dificuldade em calcular o que é o custo marginal.
    Itália


     
    Custo Marginal "Maintenance costs - contratto di Programma."
    "The charges are intended to provide the incentives for: 1 - More efficient use of existing infrastructure; 2 - Relieving congestion on tracks and stations".
     
    Letónia
     
    Custo total
     
    "LDz does not have State budget financing. Should LDz charge less than the full cost? What are the objective reasons for that? What would the taxpayers say?"
     
    Polónia
     
    Custo total
     
    "Aim is to cover the total and justified IM's costs connected with the process of making infrastructure available to the users."
     
    Portugal
     
    N/D
    Em elaboração
     
    Nota: o Regulamento de Tarifação e Desempenho foi recentemente emitido (Mar 2005), apontando para a tradução literal da expressão "custo diretamente imputável".
     
    Reino Unido
     
    Custo total
    (em revisão)
     
    "It is necessary to recover total revenue requirement."
     
    Suécia
     
    Custo marginal
     
    "Coverage of fixed costs should not be allowed to disturb socio-economic efficient modal choice"
     
    Suíça
    (extra - UE)
    Custo marginal
    + parte dos lucros
    "For regular and concessioned passenger traffic the charge consists of the normed marginal costs and a part of the revenues of traffic services (contribution margin), which is defined by the concession authority."

    Fonte: Documentação dos Gestores de Infraestruturas

    PAÍS FUNCIONAMENTO DO DÉFICE OPERACIONAL DO GESTOR DA INFRAESTRUTURA
    Áustria
     
    • Em 2004, com a reestruturação da empresa, foi estabelecido um contrato a 6 anos, para o qual foram definidos objetivos de receitas de tarifação a obter pela OBB (desde 370M€ em 2005 até 482M€ em 2010), continuando o Governo a cobrir os restantes custos.
    Bélgica
     
    • Foram estabelecidos contratos de gestão 2005-2007. Definem quais as tarefas a desenvolver no âmbito do serviço público, assim como os meios financeiros que o Estado coloca à disposição da SNCB e da Infrabel para o efeito, tanto ao nível dos custos de exploração como dos investimentos.
    Finlândia
     
    • São definidos objetivos de 1 - nível de serviço (atrasos, condição da via), 2 - segurança, 3 - custos, 4 - receitas de venda de património e 5 - desenvolvimento, mas não existe um contrato-programa, sendo definida, a partir de proposta da RHK ao Ministério dos Transportes, a alocação do Orçamento de Estado (558M€ em 2004) e só após as atividades a desenvolver com os fundos disponíveis.
    Holanda
     
    • Está em desenvolvimento um "efficiency compliance rule" entre a ProRail e o Estado para os próximos 8 anos, com ligação entre performance esperada (medidas em parâmetros de fiabilidade, disponibilidade, manutibilidade e segurança) e financiamento necessário, em que está prevista a redução dos subsídios estatais disponibilizados à ProRail.
    Itália
     
    • Existe um "Contratto di Programma", para o período 2001-2005, no âmbito do Orçamento de Estado, que regula a relação entre Estado e RFI (enquanto gestor da infraestrutura), individualizando os objetivos a atingir e a modalidade de financiamento do Estado para as atividades de gestão de infraestrutura e de modernização/ investimento.
    Noruega
     
    • O parlamento norueguês determina o financiamento anual através do Orçamento de Estado, uma vez que a missão da Jernbaneverket é a gestão da infraestrutura em nome do Ministério dos Transportes.
    Portugal
     
    • Não existe ainda um contrato-programa, embora esteja em preparação há algum tempo e tenha sido considerado recentemente uma das prioridades da política de transportes do Governo.
    Suécia
     
    • A taxa de uso é definida diretamente pelo Governo pelo que o financiamento das operações (incluindo investimentos) em 2004, é conseguido essencialmente (65%) através do Orçamento do Estado -
    existindo objetivos estabelecidos para o setor ferroviário (de segurança, ambiente, pontualidade, ...).
    Suíça (extra - UE) • Existe um "performance agreement" entre o Governo e a SBB, financiado pelo Orçamento de Estado, para financiamento à operação - em 2003 representou 45,7% dos custos de infraestrutura.

    Fonte: Documentação dos Gestores de Infraestruturas

     

    Recomendações

    Entre as medidas recomendadas, salientamos as seguintes:
    I - troca de informação sistematizada e formal entre gestores de infraestruturas, incluindo a construção de uma base de dados partilhada;
    II - desenvolvimento de estudos, guias e manuais de apoio aos gestores de infraestruturas;
    III - uma intervenção mais participativa, dialogante e precisa por parte das entidades reguladoras;
    IV - reflexo da complexidade do funcionamento do sistema ferroviário nos modelos de custeio; V - promoção de planeamento e acordos de longo prazo entre os gestores da infraestrutura e os respetivos Estados, por forma a evitar deterioração da infraestrutura a curto-prazo com impacto agravado no longo-prazo.

    Com a separação da infraestrutura da operação, a forma como as tarifas são determinadas é um tema recorrente e que todos os países da União Europeia têm de enfrentar. É fundamental criar transparência, continuidade e estabilidade nos fluxos financeiros do sistema para bem das contas públicas e da revitalização do setor ferroviário.

 

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